（二）城市更新的应运而生

改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的工业化、城镇化进程。截至2023年，我国常住人口城镇化率达到65.2%，中国的城市化进程即将进入“下半场”。

上海、北京、广东等城市城镇化率都已经超过70%，人口红利基本消失。建设用地缺少拓展动力，城市市容市貌在未来较长时间内，不会再发生很大的变化，个别城市由于人口流失甚至会出现衰退。

2019年12月，中央经济工作会议首次强调了“城市更新”概念，提出“要加大城市困难群众住房保障工作，加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造，大力发展租赁住房”。

2021年，“城市更新”首次被写入《政府工作报告》中，2022年的《政府工作报告》在“实施城市更新行动”的基础上，再次将“提升新型城镇化质量，有序推进城市更新”列为工作重点。当前，城市更新热度持续上升，城市更新作为城市高质量发展的推动力，在中国城市化发展的“下半场”面临着新的发展趋势。

根据上述旧城改造和城市更新背景的对比分析，可以看出，正是为了适应我国城镇化发展的不同阶段，从无到有，从有到优，对城市建设和发展提出的不同要求，也是为了满足广大人民群众日益增长需求的客观要求。

二概念

无论是城市更新还是旧城改造，在国家层面均没有进行正式的界定，但各个地方在实施的过程中，通过相关文件进行了界定，下文根据各地相关的规定，进行分析。

（一）城市更新

在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中：“实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。”该文件虽然列举了如何实施城市更新，但并未对城市更新进行正式界定。

城市更新可以是一个泛指的大概念，所有关于盘活存量资源的开发以及老旧城区的改造都可统称为城市更新，但是城市更新还是一个特指的专业名词，各地方均发布了城市更新法规和政策，均对城市更新的概念作出了具体界定。以郑州市为例，《郑州市城市更新管理办法》规定，城市更新是指对郑州市域城市空间形态和功能进行整治提升、改建完善和拆除重建。针对未改造的城中村、老旧小区、老旧街区、老旧厂房、老旧市场等，围绕城市功能再造、空间重塑、公共产品提供、人居环境改善、城市文化复兴、生态环境修复以及经济结构优化等方面，全面系统的实施更新改造。

（二）旧城改造

旧城改造做广义的理解时，是指在布局混乱，城市功能完全丧失，城市环境质量严重恶化的城区，按照城市总体规划，拆除全部建筑物和构筑物，拓宽城市道路，新建各种必要的城市设施，重新安排合理的城市土地利用，完善城市功能，提高环境质量，彻底改变原有地区景观的大规模城市改造建设，与城市更新的部分内容相似，因此，不少文章直接把旧城改造等同于城市更新。但狭义的旧城改造属于一个专业的词汇，在郑州市就限定，旧城改造，是指对城市中心城区建成区范围内的国有土地上，存在房屋结构不合理、安全隐患大、基础设施不完善等情况的商业或生活区域进行综合改造的行为。

综上，旧城改造是城市更新的一部分，也是城市更新的主要内容之一。旧城改造主要在于旧城区的的拆除重建，城市更新更偏向改善人居环境、提高城市生活质量、保障生态安全、促进城市文明、推动社会和谐发展的综合长远的目标，城市更新是一项综合性、全局性、政策性和战略性很强的社会系统工程。

三实施范围

（一）旧城改造的范围

如前所述，我国国家层面没有对旧城改造进行界定，但部分地区在进行旧城改造时所出台的一些地方规范性文件有明确的规定 。

如《郑州市旧城改造暂行办法》就进行明确的界定，该规定就指出，旧城改造的范围包括，旧城区域内国有土地上建设年代久远、基础设施不全、影响城市功能、建筑结构陈旧、存在安全隐患以及因公共利益需要拆迁的房屋及其附属物均纳入旧城改造范围。旧城改造范围原则上控制在城市“三环”以内。根据该文件旧城改造的范围为城市三环内，旧城区域内国有土地上的房屋及其附属物。

（二）城市更新的范围

城市更新的范围，虽然国家也未进行界定，但各地的文件均进行了明确规定，虽不完全一致，但内容大同小异，通常包括未改造的城中村、老旧小区、老旧街区、老旧厂房、老旧市场等，不限于中心城区或内城。改造的对象也不再局限于房屋及附属物，围绕城市功能再造、空间重塑、公共产品提供、人居环境改善、城市文化复兴、生态环境修复以及经济结构优化等方面，全面系统的实施更新改造。

可见， 区别于旧城改造，城市更新政策改造的范围更广，包括旧住宅区、旧工业区、旧商业区、城中村和旧屋村等，旧城改造是城市更新政策的一项内容，城市更新的对象包括了旧城改造，同时，城市更新的改造更全面，更加趋于综合性。

四实施模式

（一）城市更新的多种模式

如前所述，城市更新和旧城改造，均是在城市建成区内实施，尽管类型类似，但由于处于城镇化的不同阶段，旧改政策和城市更新政策在具体实施方式的选择上体现出了不同的侧重点。

城市更新在实施时，由于城市建成区的规划建设已经基本成熟，导致城市更新，不但需要进行拆建，更需要完善区域功能，故而本轮城市更新的主要方式以小范围、微改造、完善基础设施为主。因此，城市更新一般采取以下方式实施。

（1）综合整治。该模式更新项目主要包括改善基础设施和公共服务设施、改善沿街立面、环境整治和既有建筑节能改造等内容，但不改变建筑主体结构和使用功能。

（2）功能改变。该模式更新项目改变部分或者全部建筑物使用功能，需要改变土地使用权的用途及规划许可，土地使用权人应当按照相关规定缴纳地价，但不改变土地使用权的权利主体和使用期限，保留建筑物的原主体结构。

（3）拆除重建。一般通过综合整治、功能改变等方式难以有效改善的城市更新项目，通过拆除重建方式实施城市更新，该模式对拟定城市更新项目，项目内建筑物进行全部拆除后重新建设。该种模式与旧城改造模式相同，只是包含城中村改造、棚户区改造等旧城改造中不包含的对象和范围。

（二）旧城改造的拆建模式

旧城改造作为城市更新的一种方式， 主要适采取以下模式进行：

（1）建筑条件和配套设施现状不适宜留存修缮；（2）所在区域不再适宜城市整体规划用途发展要求；（3）因为自然建筑规模以及生活区聚集的属性而呈现出整体化、集中成片的特征。因此，旧城改造实施方式主要偏向为综合开发、连片建设，以“拆旧建新”为主，实践中通常将旧有建筑设施统一拆除，对原有房屋、厂房进行拆迁安置，再将土地收储，重新进行用途规划，再出让建设。

近年来，在各地积极推动实施城市更新行动的过程中，出现了部分城市或地区以城市更新之名，兴大规模房地产开发之实的情形，出现“大拆大建”的现象，与中央的精神不一致。因此，2021年8月30日，住建部发布《在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（以下简称《通知》），提出杜绝运动式、盲目实施的城市更新行为。

《通知》中明确指出，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%；城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2；城市更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。这些明确的政策边界对各地城市更新项目形成了精准的制约，有利于政策落地和监管。

自住建部规定出台以来，在禁止“大拆大建”的原则下，地方开始推行城市渐进式微更新，过去那种扩张式、“摊大饼”式的城市更新道路将会被精细化、高质量发展的有机城市更新模式所取代。

综上，伴随半个多世纪的国家经济和社会的不断发展与进步，城市的发展建设也从旧城改造发展到城市更新的新阶段，从推倒重建走向渐进式更新、从单一的物质建设走向全面综合更新，这些好的转变，必将使让我们的国家、城市及家园必将更加美好。

◎商品房买卖非典型纠纷实证分析

◎合作开发房地产合同常见问题浅析

◎ 浅析商品房买卖合同中的格式条款问题

◎ 执行程序涉及房地产相关权利的处理

◎商业地产物业管理法律特殊性

◎房地产企业不动产首次登记法律风险管理

◎房地产企业违规销售及其法律后果

◎无效施工合同工程款支付相关法律问题

◎一房二卖惩罚性赔偿责任探析

◎房屋买卖新型态纠纷裁判规则

◎ 商品房预约合同法律问题研究

本文作者：简涛，房地产业务部律师，郑州大学经济学学士、郑州大学法律硕士。

执业领域：房地产法律事务、公司法等民商事法律事务。

执业期间，简涛律师先后为河南航天工业有限公司、华润置地郑州有限公司，中国东方资产管理公司郑州办事处，碧桂园郑州区域公司、康桥地产郑州公司、郑州黄河大观有限公司，万汇投资控股有限公司、河南仁豪实业有限公司、泉舜集团（郑州）房地产有限公司、交通银行河南省分行、广发银行郑州分行等企业提供法律服务。曾多次参与房地产项目投融资、项目并购、商业地产运营及商品房开发销售等方面业务，为多家企业提供诉讼和非诉业务。

编辑 | 张娅杰返回搜狐，查看更多